Riskli Alan İlan Edilmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararının İptali İstemi

6306 Sayılı Kanun uyarınca bir alanın üzerinde bulunduğu yapı stokunun can ve mal kaybına yol açma riski taşıması nedeniyle "Riskli Alan" olarak ilan edilebilmesi için izlenmesi gereken yöntem,

6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunla İdareye Tanınan Mülkiyet Hakkına Sınırlama Yetkisinin Kullanılabilmesi İçin, Ortada Kamu Yararını İlgilendiren Bir Durumun Bulunduğunun Hiçbir Şüpheye Yer Vermeyecek Şekilde Açık Ve Somut Bir Şekilde Ortaya Konulması Gerektiği,

İşlemin Dayanağı Teknik Raporun Yapıların Can Ve Mal Kaybına Yol Açma Riski Taşıdığını Kanıtlayacak Nitelikte Olmadığı- Bitişik Nizam İnşa Edilen Tüm Yapıların Blok Halinde Beraber İncelenmesi Gerektiği ,

Riskli Alan İlan Edilen Alanda Konum Açısından Ulaşımı Engelleme Veya Altyapı Hasarı Gibi Riskler Oluşmasının Beklenmediği, Alanın Zemin Yapısı Ve Genel Olarak Konumu, Ulaşım Ağı Ve Alt Yapı Durumu Nedeniyle De Riskli Olmadığının Bilirkişi Raporu İle Ortaya Konulması Karşısında Uyuşmazlığa Konu Alanın "Riskli Alan" İlan Edilmesine İlişkin Dava Konusu Bakanlar Kurulu Kararında Hukuka Uyarlık Bulunmadığı Hakkında.

Danıştay 6. Dairesi’nin 23.9.2020 tarihli kararı

“…

 İNCELEME VE GEREKÇE:

MADDİ OLAY:

İstanbul İli, Zeytinburnu İlçesi, Seyitnizam Mahallesi sınırları içinde bulunan alan, Ocak 2017 tarihinde hazırlanan teknik rapor doğrultusunda Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın talebi üzerine 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesi uyarınca 06/02/2017 günlü, 2017/9867 Sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla riskli alan ilan edilmiş ve bu karar 10/02/2017 günlü, 29975 Sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

Bakılan dava, 06/02/2017 günlü, 2017/9867 Sayılı Bakanlar Kurulu kararının hukuka aykırı olduğu iddialarıyla açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:

2709 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının İkinci Kısmında Temel Hak ve Ödevlerin düzenlendiği, Birinci Bölümünde ise Genel Hükümlerin belirlendiği, bu bölümde yer alan "Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlanması" başlıklı 4709 Sayılı Kanun ile değişik 13. maddesinde: "Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.", İkinci Bölümde Kişinin Hakları ve Ödevleri arasında yer verilen "mülkiyet hakkı" 35.maddesinde sayılmış ve bu hak "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz" şeklinde düzenlemeye konu edilmiştir.

20.03.1952 günü kabul edilen İnsan Haklarının ve Temel Özgürlüklerinin Korunmasına İlişkin Sözleşmeye Ek 1 numaralı Protokol Türkiye tarafından 19.03.1954 tarihinde onaylanmıştır. Anılan Protokolün "Mülkiyetin Korunması" başlıklı 1. maddesinde: "Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez." kuralı yer almıştır.

6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesinin 1. fıkrasının ( ç ) bendinde; Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan olarak tanımlanmıştır.

Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin, “Riskli alanın tespiti” başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında da "Riskli alan; a ) Alanın, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair teknik raporu,

b- ) Alanda daha önceden meydana gelmiş afetler varsa, bunlara dair bilgileri,

c- ) Alanın büyüklüğünü de içeren koordinatlı sınırlandırma haritasını, varsa uygulama imar planını,

ç ) Alanda bulunan kamuya ait taşınmazların listesini,

d- ) Alanın uydu görüntüsünü veya ortofoto haritasını,

e- ) Zemin yapısı sebebiyle riskli alan olarak tespit edilmek istenilmesi halinde yerbilimsel etüd raporunu,

f- ) Alanın özelliğine göre Bakanlıkça istenecek sair bilgi ve belgeleri,

ihtiva edecek şekilde hazırlanmış olan dosyaya istinaden ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir ve teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur..." hükümlerine yer verilmiştir.

İlgili Mevzuatın Değerlendirilmesi;

Yukarıda belirtilen Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi düzenlemeleriyle kişilerin mülkiyet hakları güvence altına alınmıştır. Mülkiyet hakkının yalnızca kamu yararının mevcut olduğu durumlarda kanunla sınırlanabileceği de yine bu düzenlemelerde öngörülmüştür. Kanun koyucu tarafından olağan dışı kanun olarak düzenlenen 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında da kanunda sayılan idarelerce mülkiyet hakkına sınırlama getirilebilecektir. Ancak, yine burada kanun koyucu bu yetkinin kullanımını oldukça sıkı kurallara bağlamış ve ortada kamu yararını ilgilendiren durumun bulunduğunu hiçbir şüpheye yer vermeyecek şekilde açık ve somut bir şekilde ortaya konulmasını şarta bağlamıştır.

6306 Sayılı Kanun uyarınca bir alanın üzerinde bulunduğu yapı stokunun can ve mal kaybına yol açma riski taşıması nedeniyle "Riskli Alan" olarak ilan edilebilmesi için, söz konusu alandaki binaların deprem riski belirlenirken daha çok binaların taşıyıcı sistemine ait parametrelerin ( taşıyıcı eleman sayısı ve dağılımı, planda düzensizlik, düşeyde düzensizlik, lokal ve konstrüktif uygulamalar, vb. ) dikkate alınması gerektiği, niceliksel bir yaklaşımla teknik açıdan anlamlı tanımlar çerçevesinde binaların risk seviyeleri açısından sınıflandırılabileceği, bu tip bir sınıflandırmayı gerçekleştirmek için bütün binaların ilgili Yönetmeliğinin ekinde yer alan hızlı değerlendirme formları ile değerlendirilmesi ve bina bazında elde edilen performans skorlarının sınıflandırma amacıyla kullanılması gerektiği, örnekleme yoluyla tipik binaların seçilmesi ve seçilen binaların ayrıntılı olarak incelenmesi geçerli bir yaklaşım ise de, detaylı risk çalışmasında binalar seçilirken hangi örnekleme yönteminin ( tesadüfi/tesadüfi olmayan yöntemler ) kullanıldığı ve örnek büyüklüğünün nasıl seçildiğinin açık olarak belirtilmesi gerektiği, anakütle ( toplam bina stoğu ) içerisinde hem yığma hem betonarme binalar varken örneklerin sadece yığma binalardan seçilemeyeceği, istatistiksel olarak betonarme binaları temsilen toplam bina sayısına orantılı bir şekilde binaların seçilmesi gerektiği, alanda yer alan yapıların deprem riskinin belirlenebilmesi için ise, bu yapıların teknik olarak incelenmesi gerektiği, bunun için, yapıların bulunduğu yerlerdeki deprem tehlikesi ve yapıların deprem performansını etkileyen yapısal özelliklerinin saha çalışmaları sonucunda elde edilmesi gerektiği, yapısal sistem özelliklerine göre sınıflandırılmış tip binalar seçilerek bunların ayrıntılı analizlerinin yapılması sonucunda bir korelasyon çıkarılıp buna göre genel yapı stokunun riskinin belirlenmesi gerektiği, bölgenin deprem riskini belirlemek için öncelikle deprem tehlikesinin hesaplanması gerektiği, deprem tehlike hesaplamasının ise bölgeyi etkileyebilecek depremlerin oluşma potansiyeli olan sismik kaynaklara bağlı olarak yapılabileceği, bu şekilde ayrıntılı bir hesaplamanın istatistiksel olarak bölgenin deprem tehlikesi hakkında bir veri olabileceği aksi takdirde yukarıda belirtilen çalışmalar yapılmadan alanın üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski konusunda değerlendirme yapmanın bilimsel kurallara ve dolayısıyla 6306 Sayılı Kanun'un amacına aykırı olacağı açıktır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:

Uyuşmazlık konusu olayın 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun uyarınca dava konusu alanın deprem ve üzerindeki yapılaşma nedeniyle can ve mal kaybı riski taşıdığından bahisle riskli alan ilan edilmesine ilişkin olması ve söz konusu uyuşmazlığın çözümünün özel ve teknik bilgiyi gerektirmesi nedeniyle 20/06/2017 tarihli ara kararıyla keşif-bilirkişi incelemesi yaptırılmasına karar verilmesi üzerine, Naip Üye A. A. tarafından re'sen seçilen bilirkişiler; Prof. Dr. A.Y., Prof. Dr. M.A.E. ve Prof. Dr. T.T.'dan oluşan bilirkişi kurulu ile birlikte mahallinde keşif ve bilirkişi incelemesi gerçekleştirilmiştir.

Bilirkişiler tarafından hazırlanan raporda özetle; dava konusu alan küçük olduğundan tüm yapıların incelendiği, 1970'li yılların sonunda inşa edilen yapıların tümünün 2 katlı, bitişik nizam, betonarme çerçeveli, görünen malzeme ve bakım kalitesi düşük ve nakliye ambarı olarak kullanılan sanayi yapıları olduğu; yapıların iki farklı gruba ayrılabileceği, ilk grup yapıların moment taşıyan rijit kiriş kolon bağlantılarına sahip betonarme çerçeveli olduğu; ikinci grup yapıların ise kolon kiriş bağlantıları oturtmalı prekast türü betonarme yapılar olduğu; dava konusu yapıların tamamının bitişik nizam şeklinde şaşırtmalı olarak inşa edildiği, bazı komşu yapılar ortak kolon ve kiriş sistemini kullanmakta iken, diğer bazı komşu yapıların birbirinden bağımsız çerçeve sistemlere sahip olduğu; dava konusu alanın yapılaşma nedeniyle can ve mal kaybına yol açma riskinin bulunup bulunmadığını değerlendiren en önemli çalışmanın IBB-JICA raporu olduğu, bu rapora göre söz konusu alanda önemli seviyede deprem riski olduğu ve olası bir deprem sonrası bölgede can ve mal kaybı yaşanacağının tahmin edildiği, ancak bu değerlendirmenin en zayıf yanının, IBB-JICA çalışmasında bina sınıflandırmasının ve buna bağlı yapı kırılganlık özelliklerinin çok kabaca ifade edilmiş olduğu, diğer bir ifadeyle, özellikle konut yapılarından farklı özelliklere sahip sanayi tipi yapıların bulunduğu bölgede bu tür deprem hasar tahmin yöntemlerinin yanılma payının yüksek olduğu, deprem riski değerlendirmesi yapılırken alanda bulunan iki grup yapının ayrı olarak değerlendirilmesinin gerektiği, çünkü bu yapıların deprem davranışları ve yük aktarım sistemlerinin birbirinden farklı olduğu, sanayi yapılarının yüksekliği az, hafif ve basit çerçeve sistemlerinden oluşan yapılar oldukları için kurallara uygun bir şekilde inşa edilmeleri durumunda deprem sırasında ciddi hasar görmelerinin beklenmeyeceği, ancak dava konusu yapıların, bazı zayıflıklara sahip olduğunun gözlemlendiği ve bu açıdan düzgün sanayi yapılarına göre deprem açısından daha riskli durumda olsalar da bu riskin hangi seviyede olduğunu kesin olarak belirlemek için detaylı yapı analizleri yapılması gerektiğinden, alan üzerindeki yapılaşma dolayısıyla riskli olup olmadığını söyleyebilmek için, dosyada bulunan veri ve çalışmaların yetersiz olduğu, bunun için tariflenmiş olan farklı yapı türleri için seçilen örnek yapıların ( bitişik nizam etkisi de dikkate alınarak ) 6306 Sayılı Kanun'un Uygulama Yönetmeliğine göre risk değerlendirmesinin yapılmış olmasının gerektiği, zemin yapısı açısından ise alanda oluşmuş herhangi bir hasar tespit edilemediği, yeraltı suyunun yüzeye çok yakın olmaması, yapay dolgunun hemen altında kaya özelliği taşıyan zeminin bulunması nedenleriyle, mühendislik hizmeti almak kaydıyla alanın zemin yapısı sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski oluşmasının beklenmediği, olası deprem durumunda yüksek olmayan ve alana yayılmış olarak bulunan bu sanayi yapılarının hasar görmesi durumunda, deprem sonrası değerlendirmelerde konum açısından ulaşımı engelleme veya altyapı hasarı gibi riskler oluşmasının beklenmediği, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından lisanslandırılan Zirve Yapı Denetim Ltd. Şti. tarafından dosyaya sunulan ve dava konusu alanda yer alan yapıların riskli yapı olduğunun tespitine ilişkin teknik raporun dosya içinde bulunmadığı, bu nedenle, raporun içeriği ile ilgili teknik bir değerlendirme yapılamadığı, tek mevcut bilginin Kentsel Yenileme Merkezi ( KEYM ) Raporunun 38. sayfasında “Risk Durumu” başlığı altında yer alan tek sayfalık bilgi olduğu, bu bilgiye göre, yapıların genel özellikleri ( yapım tarihi, taşıyıcı sistemi, döşeme tipi, duvar malzemesi, projesinin olup olmadığı, kat alanları ve yükseklikleri, vb. ) elde edilmiş buna ek olarak saha gözlem verilerinin ( yapının mevcut durumu ile ilgili ) toplandığı, ancak risk değerlendirmesinde nasıl bir yöntem belirlendiği, analiz yapılıp yapılmadığı ya da skor hesaplanıp hesaplanmadığı konusunda bir bilgiye ulaşılamadığı, yerinde yapılan incelemelerde bazı binalardan karot alındığının anlaşıldığı, bu karotların sonuçları veya nerede kullanıldıklarına ilişkin dosyada bir bilgiye rastlanmadığından yapılan riskli yapı tespitlerinin 6306 Sayılı Kanun ve Uygulama Yönetmeliğine uygun olup olmadığının değerlendirilemediği belirtilmiştir.

Söz konusu bilirkişi raporuna davalı idareler yanında davaya katılan A. Turizm İnşaat Gayrimenkul Yatırım Tic. A.Ş. tarafından yapılan itiraz için verilen dilekçenin ekinde sunulan ve dava konusu alanda yer alan yapıların riskli yapı olduğunun tespitine ilişkin teknik raporun 6306 Sayılı Kanun ve Uygulama Yönetmeliğine uygun olup olmadığı ve her bir yapının bulunduğu bölgenin yapı stoğunu temsile elverişliliğinin cevaplanması için Dairemizin 15/03/2018 tarihli ara kararıyla bilirkişilerden ek rapor alınmasına karar verilmiştir.

Anılan ara kararı üzerine, bilirkişi heyeti tarafından düzenlenen ek raporda özetle; davalılar tarafından dosyaya eklenen yeni belgelerin incelendiği, bu belgeler arasında; davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından eklenen ve 191 adet binanın Riskli Bina İnceleme Formunu içeren bir CD ve davalı şirket tarafından eklenen ve 191 binanın 7 adetinin detaylı analiz raporlarını içeren 7 klasör bulunduğu, Riskli Bina İnceleme Formunun tek sayfadan oluştuğu ve incelenen bina ile ilgili genel bilgileri, yapısal bilgileri, binadan toplanan verileri, bu veriler kullanılarak gerçekleştirilen analiz sonuçlarını ve bu analiz sonuçlarına göre varılan kararı özetleyen bir form olduğu, her bir bina için ayrı ayrı düzenlenmiş olan formlara göre, binaların mevcut beton dayanımının alınan 5 karot numuneden elde edilen verilere göre genelde 6 MPa ile 13 MPa arasında değiştiği, ortalamanın 10-11 MPa civarında olduğu, mevcut donatı sınıfının S220 olduğu, binaların statik projesinin olmadığı ve değerlendirme için seçilen bilgi düzeyinin “asgari” olduğu, bu verilerle gerçekleştirilen analiz sonuçlarına göre binaların “Riskli” çıktığı ve bunun sebebinin kritik katta tüm yönlerde “m” sınır değerinin aşılması olduğunun anlaşıldığı, detaylı analiz raporlarının ise dava konusu alanda bulunan her sokaktaki ( 1-3-5-7 sokak ) bir adet taşınmaza ait olduğu; bu raporlar incelendiğinde, yapının malzeme özelliklerini belirlemek amacıyla karot alma, kolon sıyırma, röntgen ve çekiç deneyinin gerçekleştirildiği, bu verilerin yapının modellenmesi aşamasında kullanıldığı, söz konusu yapıların STA4CAD V13.1 modeli ile modellenerek analiz edildiği, analiz sırasında deprem katsayısı 0.4, yapı tipi katsayısı 4 ve yapı önem katsayısının 1.0 olarak alındığı, yapının risk değerlendirmesi için kullanılan analiz ve hesap yöntemlerinin 6306 Sayılı Kanun ve Uygulama Yönetmeliğine uygun olduğu, analizlerin sonucunda, yukarıda da belirtildiği üzere, kritik kattaki yapısal elemanların “m” sınır değerleri aşıldığı için incelenen yapıların “riskli” olarak sınıflandırıldığı; bina modellemelerinin gerçek durumu yansıtmadığı, binaların dilatasyonlardan ayrılmış bloklar halinde modellenmesinin gerektiği, bina eğer tek birim olarak çözülecekse bitişik nizamdaki yapıların etkisinin eşdeğer yük olarak modellenen yapıya yansıtılması ve uygun mesnet koşullarının modele dahil edilmesi, prefabrik bağlantılara sahip yapı grubunu temsil eden analizler ve değerlendirmelere ilişkin detaylı raporların sunulmasının gerektiği, hesaplarda kullanılan beton dayanımı değerinin hatalı olduğu, ara kat rijit diyafram varsayımının geçerli olmadığı, zemin ile ilgili olarak sunulan ek belgeler dahil tüm belgelerin incelenmesi sonrasında daha önce hazırlanan raporda belirtildiği gibi, söz konusu alanın zemin açısından riskli olmadığı kanaatine varıldığı belirtilmiştir.

Anılan bilirkişi raporu ve ek rapor taraflara tebliğ edilmiş, rapordaki bilimsel verilerin hukuken kabul edilebilir ve hükme esas alınabilir nitelikte olduğu anlaşıldığından, rapora yapılan itirazlar, raporu kusurlandıracak nitelikte görülmemiştir.

Uyuşmazlıkta; işlemin dayanağı olan ve işleme konu alanın üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair hazırlanan teknik rapora göre, alan içerisinde bulunan binaları kapsayacak şekilde seçilen 191 adet binada risk analizi yapılmışsa da, yapıların tek başına bağımsız birim olarak değerlendirildiği, oysaki alandaki yapıların bitişik nizam şeklinde inşa edildiği, ortak kolon ve duvarlara sahip olduğundan tüm yapıların blok halinde beraber incelenmesi gerektiği gibi deprem sonrası değerlendirmelerde konum açısından ulaşımı engelleme veya altyapı hasarı gibi riskler oluşmasının beklenmediği, alanın zemin yapısı ve genel olarak konumu, ulaşım ağı ve alt yapı durumu nedeniyle de riskli olmadığı anlaşıldığından, işlemin dayanağı teknik raporun yapıların can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını kanıtlayacak nitelikte olmadığı, dava konusu alanın riskli alan ilan edilebilmesi için 6306 Sayılı Kanun ve Uygulama Yönetmeliğinin öngördüğü koşulların detaylı bir teknik rapor ile oluşturulmadığı sonucuna ulaşıldığından, uyuşmazlığa konu alanın "riskli alan" ilan edilmesine ilişkin dava konusu Bakanlar Kurulu kararında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

SONUÇ : Açıklanan nedenlerle;

1. Dava konusu 06/02/2017 günlü, 2017/9867 Sayılı Bakanlar Kurulu kararının İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam 7.512,74 TL yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca 3.000,00- TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan 65,50 TL ile keşif avansından artan 1.224,56-TL tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Müdahil tarafından yapılan yargılama giderlerinin üzerinde bırakılmasına ve müdahilin fazladan yatırdığı 48,30-TL harcın müdahile iadesine,
6. 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 20/A-2- ( g ) maddesi uyarınca, kararın tebliğinden itibaren 15 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 23.09.2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.

* Yargı mercileri tarafından verilen kararlar yürürlükte bulunan mevzuat hükümlerine ve olayın özelliklerine göre verilen kararlar olup; kararların emsal karar olarak uygulanıp uygulanmayacağı her somut olay özelinde ayrıca değerlendirilmelidir. Kapsamlı değerlendirme ve benzer içtihat örnekleri için ilgili departmanımız ile iletişime geçiniz.